تجربه تاریخی مداخله دولت در بازار مسکن هنگام جنگ

خلاصه مهم‌ترین اقدامات مدنظر مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در جنگ ۴۰ روزه

مداخلات دولت در بازار مسکن می‌تواند بسته به نوع و شدت بحران متفاوت باشد و ضرورت، گستردگی و مدت زمان این سیاست‌ها در هر وضعیت بحرانی شکل متفاوتی پیدا می‌کند. برای فهم دقیق‌تر پیامدهای مداخلات گسترده دولت در بازار مسکن در دوران بحران، یکی از پژوهش‌های تجربی معتبر در این حوزه را مرور می‌کنیم،‌ مقاله‌ای دانشگاهی با عنوان: «جبهه داخلی: کنترل اجاره و جهش سریع مالکیت مسکن در دوران جنگ»نوشته‌ی دنیل فتر، پژوهشگر دانشگاه ولزلی و عضو مؤسسه ملی پژوهش‌های اقتصادی. این مطالعه یکی از جامع‌ترین تلاش‌ها برای بررسی آثار واقعی کنترل اجاره در ایالات متحده طی جنگ جهانی دوم است؛ دوره‌ای که دخالت دولت در بازار مسکن به شکلی کم‌سابقه گسترش یافت.

تجربه بازار مسکن آمریکا در جنگ جهانی دوم

در جریان جنگ جهانی دوم، افزایش سریع جمعیت در شهرهای صنعتی آمریکا به‌دلیل گسترش تولیدات نظامی، رشد قیمت اجاره‌ها و نگرانی دولت از تأثیر آن بر نیروی کار و تولیدات جنگی را به همراه داشت. در واکنش، دولت فدرال در سال ۱۹۴۲ قانون اضطراری کنترل قیمت‌ها را تصویب و نهاد مستقلی به نام اداره کنترل قیمت‌ها (OPA) ایجاد کرد. این نهاد مناطق مختلف را به‌عنوان مناطق اجاری دفاعی تعیین می‌کرد و پس از انجام بررسی‌های آماری، یک تاریخ پایه برای اجاره‌ها مشخص می‌کرد؛ تاریخی که پیش از شروع افزایش قیمت‌ها قرار داشت. سپس تمامی واحدهای اجاره‌ای ثبت می‌شدند و میزان اجاره هر واحد بر اساس مبلغ پرداختی در آن تاریخ تعیین و در همان سطح ثابت می‌ماند. به این ترتیب، اجاره‌ها عملاً فریز می‌شد و مالکان اجازه افزایش آن را نداشتند.

تا سال ۱۹۴۶ این سیاست بخش بزرگی از کشور را دربر گرفت و بیش از سه‌چهارم جمعیت آمریکا و ۸۷ درصد جمعیت غیرکشاورز را تحت کنترل اجاره قرار داد. با این حال، از آنجا که دولت قادر به کنترل قیمت فروش املاک نبود، افزایش ارزش خانه‌ها انگیزه مالکان برای خروج واحدهای اجاره‌ای از بازار و فروش آنها را افزایش داد. اداره کنترل قیمت‌ها برای مقابله با برخی روش‌های دورزدن قانون مانند فروش واحد به مستأجر با پیش‌پرداخت‌های بسیار پایین، حداقل پیش‌پرداخت برای خرید را تعیین کرد، اما روند تبدیل واحدهای اجاره‌ای به مالکانه همچنان ادامه یافت. در فاصله سال‌های ۱۹۴۰ تا ۱۹۴۵، در حالی که ساخت‌وساز جدید به دلیل محدودیت‌های جنگی کاهش یافته بود، تعداد واحدهای مالکانه به‌طور قابل توجهی افزایش و واحدهای اجاره‌ای کاهش پیدا کرد. با وجود موفقیت در مهار افزایش اجاره، این کنترل‌های دولتی پیامدهای ساختاری قابل توجهی به همراه داشت. از آنجا که دولت قادر به کنترل قیمت فروش املاک نبود تبدیل واحدهای اجاره‌ای به مالکانه همچنان ادامه یافت. مالکین خانه پنج میلیون واحد افزایش و تعداد واحدهای اجاره‌ای به‌طور محسوسی کاهش پیدا کرد؛ روندی که پژوهش‌های پساجنگ آن را به کنترل اجاره نسبت داده‌اند.

این نمودار روند تغییرات نرخ سکونتِ مالک را در طول قرن بیستم نشان می‌دهد و بیانگر آن است که سهم خانوارهایی که در خانه‌ی ملکی خود زندگی می‌کردند از حدود سال ۱۹۰۰ تا ۱۹۴۰ تقریباً ثابت و در محدوده ۴۵ تا ۴۸ درصد باقی مانده بود، اما از سال ۱۹۴۰ به بعد هم‌زمان با دوران جنگ جهانی دوم و اعمال کنترل شدید اجاره افزایش ناگهانی و بی‌سابقه‌ای را تجربه کرد؛ به‌طوری‌که بین سال‌های ۱۹۴۰ تا ۱۹۴۵ نرخ مالکیت حدود ۱۰ واحد درصد جهش کرد و در نظرسنجی‌های ۱۹۴۴، ۱۹۴۵ و ۱۹۴۷ نیز این روند صعودی ادامه یافت. این رشد سریع در شرایطی رخ داد که ساخت‌وساز جدید محدود بود، و بنابراین نشان می‌دهد افزایش مالکیت عمدتاً ناشی از خروج واحدها از بازار اجاره و عرضه آن‌ها برای فروش در دوره کنترل اجاره بوده است.

چگونه اثر کنترل اجاره سنجیده شد؟

برای پاسخ به این پرسش که کنترل اجاره در دوران جنگ جهانی دوم چگونه به تغییر رفتار مالکان و ساختار بازار مسکن منجر شده،  پژوهش از یک طراحی تجربی دو‌بخشی استفاده می‌کند؛ رویکردی که هم تغییرات خرد را شکار می‌کند و هم تصویر کلان را ترسیم. این ترکیب باعث می‌شود نتیجه‌گیری‌ها نه بر یک منبع، بلکه بر دو دسته داده مستقل و مکمل استوار باشد.

گام اول: آزمایش طبیعی در آگهی‌های روزنامه‌ها: رصد رفتار لحظه‌ای مالکان

در گام نخست، پژوهشگر مجموعه‌ای از آگهی‌های فروش و اجارهی خانه در روزنامه‌ها در ۹ شهر بین سال‌های ۱۹۳۹ تا ۱۹۴۶ را دیجیتالی کرده است. نکته کلیدی این است که کنترل اجاره در شهرهای مختلف در تاریخ‌های متفاوت اجرا شد. همین اختلاف زمانی، یک آزمایش طبیعی ایجاد می‌کند،وقتی تاریخ اجرای کنترل در شهر A می‌رسد (اما مثلاً در شهر B هنوز اجرا نشده)، می‌توان مشاهده کرد که رفتار مالکان در A دقیقاً در روزها و هفته‌های پس از اجرای سیاست چگونه تغییر کرده است. این بدین معنا است که همه کشور تحت تاثیر عوامل یکسانی هستند اما رفتار صاحبین خانه و مستاجرین در شهر A فقط به دلیل اِعمال سیاست کنترل قیمت بوده است که با بقیه کشور و از جمله شهر B تغییر کرده است.

به‌محض اجرای کنترل، دو الگوی هم‌زمان دیده می‌شود:

• افزایش محسوس آگهی‌های فروش
• کاهش چشمگیر آگهی‌های اجاره

این وضعیت تنها یک شوک کوتاه‌مدت نیست بلکه اثر آن چند فصل ادامه پیدا می‌کند. کنترل اجاره باعث می‌شود نگه‌داشتن واحدها در بازار اجاره (با درآمد سقف‌گذاری‌شده) برای مالکان جذابیت خود را از دست بدهد و آن‌ها واحدهای مسکونی‌شان را برای فروش عرضه کنند؛ بازاری که از کنترل قیمت معاف بوده است و از منابع ایجاد شده با سرمایه‌گذاری در دیگر بخش‌ها درآمد کسب کنند.

گام دوم: تحلیل ۵۱ شهر و سنجش کلان اثر کنترل اجاره

در مرحله دوم پژوهش، تحلیل از سطح رفتار لحظه‌ای مالکان (آگهی‌های روزنامه) فراتر می‌رود و به یک تصویر ملی و ساختاری از پیامدهای کنترل اجاره می‌رسد. برای این منظور، داده‌های ۵۱ شهر آمریکا در فاصله ۱۹۴۰ تا ۱۹۴۵ ادغام و تحلیل شده است. این بازه زمانی به‌طور دقیق همان دوره‌ای است که کنترل اجاره بیشترین شدت و پوشش را داشته و بازار مسکن به‌شدت تحت فشار انتقالات جنگی بوده است.

سه ستون اصلی داده‌ها در این گام چنین‌اند:

1. تغییرات اجاره و نحوه اعمال تاریخ پایه

دولت برای کنترل اجاره، هر شهر را موظف می‌کرد اجاره‌ها را به سطح تاریخ پایه (معمولاً سال ۱۹۴۱) بازگرداند. داده‌های شهرها نشان می‌دهد اجاره واقعی قبل از کنترل چقدر از سطح تاریخ پایه بالاتر رفته بود. هرچه این شکاف بزرگ‌تر باشد، بازگرداندن اجاره‌ها به تاریخ پایه، فشار بیشتری بر مالکان وارد می‌کرد و شدت کنترل در آن شهر بالاتر محسوب می‌شود.

1. داده‌های مالکیت و وضعیت سکونت

سرشماری‌ها نشان می‌دهند که خانوارها در هر سال مالک بودند یا مستأجر. این داده‌ها نشان می‌دهند تغییرات مالکیت خانه در هر شهر چه روندی داشته و چگونه با شدت کنترل هم‌زمان شده است.

1. تغییرات قیمت خانه‌ها طی جنگ

برای جلوگیری از اشتباه گرفتن اثر کنترل اجاره با رونق یا رکود بازار خرید، تغییرات قیمت واقعی مسکن طی دوره جنگ به‌عنوان یک متغیر کنترلی در تحلیل وارد شده است تا اثر کنترل اجاره با نوسانات بازار خرید مسکن اشتباه گرفته نشود. در شرایط جنگی، عواملی مانند افزایش تقاضای مسکن، تغییرات درآمدی و محدودیت‌های عرضه می‌توانستند موجب افزایش یا کاهش قیمت واقعی خانه‌ها شوند و این نوسانات خود به‌تنهایی بر تصمیم خانوارها برای خرید یا اجاره مسکن اثر بگذارد. بنابراین، با در نظر گرفتن تغییرات قیمت واقعی مسکن، پژوهش تلاش می‌کند اطمینان حاصل کند که افزایش مالکیت مسکن ناشی از جذاب‌تر شدن خرید خانه به دلیل تغییر قیمت‌ها نبوده، بلکه به‌طور مشخص به واکنش خانوارها نسبت به سیاست کنترل اجاره مربوط بوده است.

این نمودار روند شروع ساخت‌وسازهای مسکونی خصوصیِ غیرکشاورزی را بین سال‌های ۱۹۳۰ تا ۱۹۵۰ نشان می‌دهد و تعداد واحدهایی را که ساخت آن‌ها هر سال آغاز شده، برای سه نوع بنا تفکیک می‌کند: ساختمان‌های تک‌واحدی، دوواحدی و سه‌واحدی و بیشتر. نمودار نشان می‌دهد که در سال‌های اولیه دهه ۱۹۳۰ ساخت‌وساز به‌شدت پایین است، سپس تا اواخر دهه ۳۰ روندی رو به افزایش دارد، اما با ورود آمریکا به جنگ جهانی دوم (تقریباً ۱۹۴۱ تا ۱۹۴۵) ساخت‌وساز مسکن سقوط می‌کند و به پایین‌ترین سطوح تاریخی خود می‌رسد، زیرا مواد و نیروی کار عمدتاً به تولیدات نظامی اختصاص یافته بود. پس از پایان جنگ، از ۱۹۴۶ به‌بعد، یک جهش بزرگ در ساخت‌وساز به‌ویژه در خانه‌های تک‌واحدی رخ می‌دهد و شمار شروع پروژه‌ها به بیش از ۱.۵ میلیون واحد در سال می‌رسد. این روند نشان می‌دهد افزایش مالکیت خانه در سال‌های جنگ نمی‌توانست نتیجه ساخت‌وساز جدید باشد، چون ساخت مسکن تقریباً متوقف شده بود؛ بنابراین افزایش مالکیت در آن دوره عمدتاً از تبدیل واحدهای اجاره‌ای موجود به واحدهای قابل فروش ناشی شده است.